I anledning av skandalen i Transportstyrelsen bör vi allmänt fundera på hur förvaltningen är reglerad och styrd. I detta sammanhang har jag sedan en längre tid tillbaka funderat på något som inte enbart gör sig gällande på förvaltningens område, utan också inom avtalsrätten. Grunden till mina funderingar finns bland annat hos Friedrich von Hayek och hans Law, Legislation, and Liberty, som på ett långt mindre tekniskt sätt funderar i samma banor som jag här.

Man kan nämligen – det är ett sätt att se på saken – lagstifta om två aspekter av mänskligt beteende. Å ena sidan kan man lagstifta om processer. Då lagstiftar man om steg som någon måste gå igenom när hen gör något. Förvisso är processen ofta tänkt att säkerställa ett visst resultat, men man kan inte vara säker på att resultatet uppnås genom den valda processen. Det är lite som ett matrecept: även om två personer båda följer receptet, kommer råvaror, utrustning och kockens personlighet att påverka smaken och de två personernas mat inte att smaka exakt likadant.

Å andra sidan kan man lagstifta om resultat. Då stipulerar man vad som kan uppnås. En parallell i en annan värld än den juridiska är här det militära: ta den där kullen, jag struntar i hur du gör det.

Ofta är det ingen bra idé att lagstifta om både process och resultat. Dels blir det ju, om processen är väldesignad, en dubblering: processen leder fram till ett resultat som dessutom explicit ska uppnås. Dels riskerar det att leda till interna motsättningar inom lagstiftningen: vad ska tjänstemannen göra om hen följt alla processens föreskrivna steg, men inte uppnår resultatet? Strunta i processreglerna, eller strunta i resultatet? I vanliga fall använder man sig alltså av antingen process- eller resultatlagstiftning och blandar inte de tu.

Under lång tid, och framför allt under den liberala eran, lagstiftade man i huvudsak om processer och accepterade variationen i resultaten. Det fanns få eller inga bestämmelser om hur avtalsvillkor skulle se ut, utan så länge ingen av parterna i processen på ett otillbörligt sätt använde sig av motpartens underlägsenhet, kunde parterna komma överens om vad de än ville. Gränsen för avtalsfriheten framgick av avtalslagens ogiltighetskapitel, och dess bestämmelser var processbestämmelser.

På förvaltningsrättens område ledde den lagstiftningstekniken till att man band och kontrollerade förvaltningens göranden, men inte brydde sig så mycket om resultatet. Ämbetsmannaansvaret – tjänstemännens ansvar för att ha följt all tillämplig lagstiftning – avsåg framför allt processbestämmelser, instruktioner, lagbestämmelser och så vidare. Målet var att utforma processer sådant att dessa skulle leda till vissa givna resultat.

I synnerhet på förvaltningens, men även på avtalsrättens, område övergavs mot slutet av 60- och början av 70-talet den processorienterade lagstiftningen och ersattes med resultatorienterad lagstiftning. Ett exempel på avtalsrättens område är 36 § avtalslagen: enligt den lagstiftningen kan ett villkor som till sitt resultat är oskäligt jämkas eller lämnas utan avseende. Processen mellan parterna som lett till villkoret är enligt bestämmelsen själv ointressant (den dyker dock emellanåt upp i domstolarnas resonemang när de ombes tillämpa 36 § avtalslagen).

På samma sätt är en förvaltningsrättslig bestämmelse som exempelvis tillförsäkrar någon en skälig levnadsnivå en resultatbestämmelse: motsvarande processbestämmelse skulle vara att det i lagstiftningen definieras kriterier för ekonomisk utsatthet som leder till att förvaltningen ska handla på något visst sätt. Huruvida sedan förvaltningshandlandet leder till att vederbörande medborgare har eller inte har en skälig levnadsnivå, skulle lämnas till att vara en fråga om hur processen är utformad.

Som sagt utesluter dock process- och resultatlagstiftning varandra i ganska stor grad. Det betyder att den resultatorienterade lagstiftningen kan misstänkas ha del i att det ofta inte är så noga med processer längre, vilket i sin tur förefaller ha varit en av många anledningar till Transportstyrelse-skandalen. En förvaltning som ideologiskt och genom huvuddelen av den tillämpliga lagstiftningen anvisas att vara resultatorienterad, kommer förr eller senare att förlora sin känsla för processens vikt och betydelse. Så länge resultatet stämmer och processen åtminstone inte lett till några större problem för någon som har kraft att påkalla uppmärksamhet, är processen inte så viktig.

Enligt min mening – men det är nu ett politiskt ställningstagande – har det visat sig att den förhoppning som lett till resultatorienterad lagstiftning, nämligen att förvaltningen skulle bli bättre och komma närmare medborgarna, inte uppfyllts. Den resultatorienterade lagstiftningen har bara förskjutit problemet, från processer vars utfall i det enskilda fallet inte kunde förutses till resultat där i processen viktiga intressen riskerar att köras över. Om vi bara förskjutit problemet, är frågan vilket som är det mindre onda, det mindre priset att betala: resultat som inte uppnås eller intressen som körs över i processen?

Enligt min mening är det förra – att resultat inte uppnås – lättare att acceptera än att enskilda körs över i processen. Processer kan designas så att i stor utsträckning alla behandlas lika, eftersom alla underkastas samma förfarande; resultat som ska uppnås inbjuder till att behandla enskilda olika, helt beroende på om de står i vägen för att resultatet ska kunna uppnås eller inte (dessutom utgör många resultatbestämmelser i sig en olikbehandling av enskilda: är man konsument, har man rätt till ett visst innehåll i avtalet, vilket man inte har om man uppträder som näringsidkare). Rättvisa, detta undflyende värde, uppnås enligt min mening genom processer, där resultatet av processen sedan enligt en eller annan måttstock riskerar att vara orättvist. Rättvisa resultat där enskilda körs över i processen förefaller mig vara den mindre formen av rättvisa.

När vi nu förhoppningsvis tar tillfället i akt att i Transportstyrelse-skandalens följd städa upp i förvaltningen, bör vi dock återigen fundera på huruvida den där idén med en förvaltning (och med avtal) som ska uppnå vissa resultat, istället för att processer ska vara reglerade och resultatet sedan tyvärr måste få bli vad det blir, var så himla bra.

Omsvängningen från process till resultat i lagstiftningen kan nämligen åtminstone misstänkas vara en del av det problem vi nu har i förvaltningen.

Annonser