Inom förvaltningsrätten är frågan om överklagandeförbud en fråga för diskussion. Förvaltningslagen är subsidiär. Lagens bestämmelser ska med ett undantag inte tillämpas om det finns avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning. Finns speciallagstiftning med avvikande bestämmelser ska FL ändå tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Det har inte alltid varit så. 3 § FL som anger att förvaltningslagens överklagandebestämmelser ska tillämpas om det behövs för att uppfylla villkoren enligt artikel 6.1 infördes efter att Sverige vid ett flertal tillfällen fällts av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

Professor Torbjörn Andersson har beskrivit ett Sverige med överklagandeförbud och förvaltningsmyndigheter som sista instans:

”Förvaltningsbeslut över vilka förvaltningsdomstolar saknade uttrycklig behörighet kunde i allmänhet överklagas, men endast till ett överordnat administrativt organ, inte sällan med regeringen som sista instans. Förvaltningsdomstolarnas brist på behörighet kunde i relevanta författningar ta sig uttryck i antingen ett explicit förbud mot överklagande eller i avsaknad av behörighetsbestämmelser. Det faktum att en stor del av den svenska förvaltningens beslut inte kunde överklagas till och prövas av någon domstol motiverades med den historiska kompetensfördelningen mellan kungen och förvaltningsdomstolarna. Ett mer aktuellt skäl till uppdelningen var att förvaltningen ansågs bättre skickad än domstolarna att avgöra lämplighetsfrågor; de senare borde vara hänvisade till att pröva förvaltningsbeslutens rättsenlighet och andra förekommande rättsfrågor.” (SvJT 2001 s. 863)

Det finns fortfarande några överklagandeförbud enligt lag. Steriliseringslagen innehåller ett sådant bara för att ta ett exempel: ”4 § Socialstyrelsens beslut i ärende om tillstånd till sterilisering får inte överklagas”. Den som har fyllt 25 år och som är bosatt i Sverige får på egen begäran steriliseras. Den som har fyllt 18 men inte 25 år kan under vissa förutsättningar få tillstånd till sterilisering av Socialstyrelsen. Sådana tillståndsärenden får inte överklagas.

Sverige ratificerade Europakonventionen tidigt 1950-tal. Sedan 2009 är den svensk lag. För att säkerställa konventionens skydd för de mänskliga rättigheterna ska var och en, vid prövningen av hens civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot hen för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, artikel 6.1 Europakonventionen.

En förutsättning för att en enskild ska vara berättigad till domstolsprövning är att det föreligger en reell och seriös tvist om en civil rättighet som har sin grund i nationell rätten. Nationella domstolar och myndigheter ska tillämpa konventionen, men vad som utgör en civil rättighet är ytterst en fråga för Europadomstolen som har tolkningsföreträde (Karin Andersson m.fl. mot Sverige 29878/09, Mendel mot Sverige 28426/06 och Pudas mot Sverige 10426/83).

I NJA 2013 s. 813 tolkade Högsta domstolen innebörden av reell och seriös tvist:

”Begränsningen till sådana tvister ska tolkas restriktivt. Bedömningen av om en tvist är reell och seriös ska göras mot bakgrund av de regler som enligt nationell rätt gäller för den rättighet som tvisten avser. Prövningen måste göras också med beaktande av vad som kan förekomma under en normal handläggning av målet efter att stämning utfärdats. Europadomstolen har framhållit att en tvist kan antas vara reell och seriös, om det inte finns klara indikationer på att så inte är fallet. Det föreligger alltså en presumtion för att tvister om civila rättigheter är reella och seriösa.” [Kursivering tillagd.]

Rätten till domstolsprövning har inneburit vissa genomslagssvårigheter då konventionsstaternas tolkning av domstolsprövning och civila rättigheter inte sällan avvikit från Europadomstolens.

”När artikel 6:1 anses tillämplig på frågor som i nationell rätt brukat hänföras till det förvaltningsrättsliga området, visar det sig ofta att staterna inte uppfyller de stränga kraven i artikel 6:1. Se t ex Sporrong och Lönnroth mot Sverige. Svårigheterna sammanhänger med att regeringen varit sista och ibland enda instans i många förvaltningsrättsliga tvister och att all domstolskontroll, med undantag för det mycket begränsade resningsförfarandet, varit utesluten i sådana fall.” skriver Hans Danelius i Mänskliga rättigheter i europeisk praxis.

Vid sidan av Europakonventionen innehåller den Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna bestämmelser om mänskliga rättigheten. Europakonventionen är generellt tillämplig. Lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, 2 kap. 19 § regeringsformen. EU-stadgan gäller endast när domstolar och myndigheter tillämpar unionsrätt. Artikel 47 i stadgan tillförsäkrar var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol.

Högsta förvaltningsdomstolen tillämpande artikel 47 i ett vargjaktsmål från 2015 (mål 312-15). Rättsfrågan i målet var om ett beslut om licensjakt på varg som fattats av Naturvårdsverket efter överklagande av länsstyrelsens beslut kunde överklagas till domstol trots ett överklagandeförbud i jaktförordningen.

”Överklagandeförbudet i 58 § 1 jaktförordningen står därmed enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening i strid med unionsrätten såvitt gäller beslut om jakt efter en art som skyddas av livsmiljödirektivet. Förbudet skulle således inte ha beaktats av kammarrätten när den tog ställning till överklagandet av förvaltningsrättens beslut.”

Möjligheten att överklaga länsstyrelsens beslut till Naturvårdsverket som sista instans var inte tillräcklig för att tillgodose unionsrättens krav på effektiva rättsmedel och rätt till domstolsprövning, enligt HFD.

”Enligt artikel 19.1 andra stycket EU-fördraget ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Artikel 47 första stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna anger att var och en vars
unionsrättsliga rättigheter kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol.”

Artikel 6 tillämpades inte i målet, men EU-stadgan ska tolkas i ljuset av Europakonventionen. I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av konventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen, enligt artikel 52.3 i stadgan.

Steriliseringslagen ändrades 2012 i samband med att steriliseringskravet för byte av juridiskt kön avskaffades. Även vissa språkliga ändringar gjordes. Aderton havandeskap ströks, överklagandeförbudet fick vara krav med några smärre språkliga förändringar som inte förändrade något i sak.

Intressant nog valde lagstiftaren att behålla överklagandeförbudet trots den kritik Sverige fått för bristen på effektiva rättsmedel. I frågan om sterilisering är Socialstyrelsen sista besvärsinstans, vilket är ett exempel på den svenska traditionen med förvaltningsmyndigheter som sista instans vid prövning av förvaltningsbeslut och tillståndsfrågor. Särskilt intressant i det här fallet, då det finns en europarättslig förklaring till att steriliseringskravet avskaffades. Det stred mot regeringsformen och Europakonventionen (mål nr 1968-12).

Varför lagstiftaren valde att behålla överklagandeförbudet i steriliseringslagen är oklart. Det framgår inte av förarbetena. Kanske kom de frivilliga steriliseringarna helt att hamna i skymundan då de ofrivilliga – med all rätt – var i fokus. Det är möjligt att lagstiftaren inte ens reflekterade över om frivillig sterilisering utgör en civil rättighet. Det är i så fall anmärkningsvärt, då Sverige vid flera tillfällen fått kritik just för att inte ta tillräcklig hänsyn till europarätten som en del av gällande rätt.

Skyddet för civila rättigheter ska inte enbart fungera som ett verktyg att korrigera den nationella rättens brister i efterhand, sedan Europadomstolen sagt sitt. Europarättens försvar av våra civila rättigheter syftar också till att förmå lagstiftarna att via den nationella rätten ge våra civila rättigheter det skydd vi enligt konventionen och EU -stadgan har rätt till.