Dagen efter det stora attentatet i Norge må det vara fjuttigt att skriva om det allmännas avtalshantering, men så gräslig som den norska attacken är, kommer livet ändå att fortsätta i sina gamla spår. Avtalshanteringen hos det allmänna är i längden viktig, den också, även om den kanske just idag inte känns lika angelägen. Jag skriver därför några rader om Helene Hellmark Knutssons ord avseende övervakning av entreprenörer.

Det finns en vanföreställning bland mina borgerliga meningsfränder, och den består i att privatiseringar eller ökad konkurrens (”avreglering”) skulle minska behovet av byråkrati. Så är inte fallet. En avreglering är ingen avreglering, utan en omreglering, och att lägga ut en verksamhet på entreprenad minskar inte behovet av att övervaka verksamheten. Jag skall illustrera mina påståenden huvudsakligen med tågtrafiken som exempel, eftersom jag råkar vara rimligt påläst om denna.

Vi börjar med avregleringar. Avregleringen av tågtrafiken innebar att man lyfte ut verksamheten från myndighetssfären och gjorde den privaträttslig. Man avreglerade tågtrafiken i så måtto att man tog bort regler som hindrade att privata aktörer kunde köra tåg. På den sidan tog man alltså bort regler: man tog bort regler om att bara ett allmänt verk fick köra tåg och man tog bort de regler som utgjorde själva verket (ett verk i sig är ju inget man kan ta eller titta på – ett verk är en uppsättning regler som får oss att tro att en mental konstruktion, verket, agerar på samma sätt som en människa). Avreglering, med andra ord.

Men å andra sidan måste man införa andra regler när man öppnar en tidigare stängd verksamhet för flera aktörer. När nämligen olika verksamhetsgrenar inom ett och samma företag eller ett och samma verk arbetar ihop, kan det hela hanteras på sätt som inte avspeglar sig i den offentliga lagstiftningen. Man har interna instruktioner, chefshierarkier, rutiner, vanor. När efter en avreglering de olika verksamhetsområdena skall samverka trots att de utgör olika företag, försvinner denna möjlighet till relativt informell hantering. Nu måste de olika företagen samarbeta mera formellt, framför allt genom avtal. Avtalstvister måste slitas, ibland genom särskilda instanser (som Trafikstyrelsen). I den mån de olika företagen hanterar känsliga områden – som spårsäkerhet, driftskontroller och annat – måste de också få regler för vad de får och inte får göra. Fler regler behövs, med andra ord.

I vissa lägen måste dessutom ett försök göras att förhindra att vinstorienterade företag beter sig på ett farligt eller skadligt sätt. Det behövs alltså i vissa fall regler för vem som får hålla på med någon viss verksamhet (har man exempelvis en historia av tveksamma ekonomiska engagemang, får man inte bedriva järnvägstrafik), man behöver särskilda regler för bokföring och redovisning (exempelvis för att förhindra konkurrensskadande korssubventionering med skattemedel mellan olika dotterbolag till samma koncern), man behöver regler för vilka tekniska instrument som får användas (för att det sammanhållna tekniska systemet järnvägsnät skall fungera). Fler regler.

Avregleringen blir med andra ord en omreglering, och omregleringen betyder ofta att det behövs fler regler för verksamheten, inte mindre. Där man tidigare var tvungen att reglera ett verk, måste man nu reglera flera olika verksamheter, flera olika företag. Det är med andra ord ett misstag att tro att man genom att konkurrensutsätta en verksamhet minskar antalet regler och mängden byråkrati.

Detsamma gäller entreprenader, och det är väl det som Hellmark Knutsson är inne på. Vitsen med en entreprenad kan endast vara att sänka priset för verksamheten: istället för att det allmänna – vars företrädare inte är och inte bör vara tränade i att på billigast möjliga sätt bedriva verksamhet – erbjuder renhållning eller vårdtjänster, gör någon annan som får ut mera av sekinerna för samma sak. I mina ögon ligger det inget fel, utan endast fördelar i det.

Problemet uppstår dock, som Hellmark Knutsson mycket riktigt påpekar, när man inbillar sig att det allmänna jämte sitt ansvar för själva verksamheten också gjort sig av med ansvaret för hur verksamheten bedrivs. Det är fortfarande en allmän tjänst som utförs, en tjänst som politiken valt att erbjuda på skattebetalarens bekostnad. Det är alltså fortfarande det allmänna som dels har ansvaret för att det som politiken beslutat skall erbjudas också verkligen erbjuds, och för att skattebetalarens pengar går till den verksamhet som entreprenören lovat bedriva och inte till något annat. Med andra ord måste det allmänna, på samma sätt som ett privat företag som lägger ut delar av sin verksamhet på underleverantörer, kontrollera vad entreprenörerna håller på med.

Detta kräver byråkrater, folk som kontrollerar den inköpta verksamheten, som går igenom bokföringen hos entreprenörer, som reagerar när det blir fel, som i förekommande fall driver processer. Med andra ord måste all verksamhet som det allmänna står för – även om det allmänna bestämt att verksamheten skall bedrivas av någon annan – ha en tillhörande byråkrati. Allmän verksamhet utan byråkrati är en omöjlighet.

Det som dock ofta – alltför ofta – händer när politiken kommer på att man kan spara pengar genom att låta någon annan bedriva verksamhet som det allmänna skall bekosta och för vars kvalitet det allmänna svarar, är att man öppnar verksamheten för privata aktörer utan att fundera på vilka samordningsproblem detta leder till (detta har vi sett inom flygtrafiken, inom järnvägstrafiken och inom flera andra ”avreglerade” verksamheter), dels att man inbillar sig att byråkraterna blir överflödiga i det ögonblick som man ”avreglerat” verksamheten. Inberäknat kostnader för övervakning av allmän verksamhet som bedrivs av privata aktörer och förvaltningen av det regelverk som behövs för att en splittrad verksamhet som tidigare sköttes av en organisation skall fungera, kan många ”avregleringar” misstänkas vara nollsummespel rent finansiellt sett för det allmänna, eller i värsta fall kostnadskrävande. ”Avreglering” är inget patentrecept mot slöseri med allmänna medel.

Det verkliga alternativet till allmän verksamhet är att låta bli att bedriva viss verksamhet från det allmännas sida: endast då har vi en verklig avreglering. I många fall vill vi dock inte ha det. Vi vill ett fungerande järnvägsnät, även när detta förvaltas och hanteras av många olika aktörer; vi vill ha garantier att just den sällsynta medicin som vi behöver finns på närmaste apotek; vi vill vara säkra på att läkaren vi går till har en kompetens som av något för oss själva inte fullt begripligt skäl tillfredsställt något anonymt kollektiv av byråkrater.

Om vi alltså inte är beredda att släppa vissa verksamheter, får vi leva med att de måste få kosta, inte bara omedelbart genom att de bedrivs av det allmänna, utan i förekommande fall också indirekt genom kostnader för övervakning, samordning och styrning. Det kan finnas andra skäl att lägga ut tidigare statliga verksamheter på privata aktörer eller att tillåta att privata aktörer blir aktiva på en tidigare statlig monopolmarknad: framgångssagan för den svenska godstågtrafiken (som inte – ännu – upprepats på persontågtrafikens område) är en illustration på detta; de numera låga flygbiljettpriserna en annan. Dessa fördelar är reella och enligt min mening ofta skäl nog att låta vem som helst som är så hågad bedriva viss verksamhet.

Men så länge det allmänna har det yttersta ansvaret för em verksamhet, är det allmänna enligt min mening skyldigt att också leva upp till detta ansvar. Hellmark Knutsson tycks ha förstått detta, i vart fall när det gäller de borgerliga partiernas tillkortakommanden i detta avseende.

Återstår att se om socialdemokratiska politiker när de i framtiden åter får chansen gör ett bättre jobb av det hela.

Advertisements