Att stifta lag är en komplicerad sak. Det finns inte ett korrekt sätt att reglera en viss fråga och många gånger kan det vara nog så svårt att avgöra om lagstiftning över huvud taget ska införas: är lagstiftning verkligen rätt verktyg för att åtgärda problemet? För att vända och vrida på lagstiftningsproblematiken tillsätts diverse utredningar för att analysera olika frågor och problem. För att utredarna ska veta vad det är för fråga de ska analysera ger regeringen direktiv med instruktioner: vilka frågor som är föremål för utredningen och vad utredningen särskilt ska ta hänsyn till när frågorna analyseras. Direktivet fyller således en dirigerande funktion avseende utredningsarbetet. Frågan är dock hur ingående och preciserat ett direktiv ska, alternativt bör, vara: kan regeringen kräva vad som helst av en utredning? Finns det en gräns för hur snävt direktivet kan utformas utan att gränsa till ett beställningsjobb med visst förutbestämt innehåll? Nedan ger jag en kort redogörelse för ett fall i lagstiftningsprocessen som jag tycker balanserar på gränsen till ett sådant beställningsjobb.

Nyligen presenterades en ny SOU avseende konkurrenssituationen inom fjärrvärmebranschen (SOU 2011:44). Fjärrvärmeförsäljning har – precis som elförsäljning – varit en aktuell fråga den senaste tiden, främst på grund av att kunderna anses inta en svag position i förhållande till leverantören. Försäljning av fjärrvärme har visserligen många likheter med försäljning av el men det finns också en stor skillnad: el säljs på en marknad i vilken kunden kan välja med vem kunden vill ingå avtal medan fjärrvärmekunden inte kan välja mellan olika avtalsparter. Anledningen till att elkunden kan välja avtalspart är att el distribueras i ett (inter)nationellt infrastrukturellt nät (elnätet) att fjärrvärme distribueras i lokala infrastrukturella nät (rörledningar nedgrävda i marken). I elnätet finns många distributörer av el men i varje enskilt lokalt fjärrvärmenät finns endast en distributör. Dessutom är det inte möjligt att byta fjärrvärmenät eftersom fjärvärmeleveransen är fysiskt knuten till en viss fastighet och byggnaderna på den fastigheten. Således, eftersom kunden genom fastighetens belägenhet är knuten till ett visst fjärrvärmenät och det endast finns en distributör per fjärrvärmenät så följder att kunden måste avtala med denna leverantör om kunden vill ha fjärrvärme levererad. Visserligen kan man argumentera att kunden för all del kan byta uppvärmningsform helt och hållet: man måste ju inte ha just fjärrvärme. Problemet är dock att det är mycket kostsamt att byta uppvärmningsform; så kostsamt att bytet inte anses utgöra en reell möjlighet. Av förståeliga skäl har denna situation ansetts problematisk och för (bland annat) att stärka kundernas position gentemot fjärrvärmedistributörerna infördes år 2008 en särskild lag för att reglera fjärrvärmebranschen: fjärrvärmelag (2008:263) (fjärrvärmelagen).

I utredningsarbetet till fjärrvärmelagen ingick bland annat uppgiften att utreda möjligheten till ett lagstadgat ”tredjepartstillträde” (TPA) (Dir. 2002:160). Lagstadgat TPA innebär att det inte står ägaren av fjärrvärmenätet fritt att avgöra vem som ska få använda nätet; nätägaren tvingas alltså att acceptera andra användare av nätet än sig själv. Kontraheringsplikt avseende användandet av ägarens egendom, om man så vill. Tanken bakom ett sådant lagstadgat TPA är att försöka bryta monopolet genom att tvinga fram möjligheten för fler än nätägaren att distribuera fjärrvärme i det enskilda nätet och på så vis ge kunderna möjligheten att välja mellan flera olika distributörer inom samma nät. Vad som här särskilt ska noteras är att det i direktivet för utredningen sägs att utredaren ska ”…analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta.” (Dir. 2002:160)(min kursivering). Utredaren kom sedermera fram till att lagstadgat TPA inte skulle leda till bättre konkurrens och inte skulle vara bättre för miljön och således inte heller skulle införas i lagstiftningen (se SOU 2005:33, särskilt avsnitt 4.7). När fjärrvärmelagspropositionen ett par år senare röstades genom i riksdagen infördes i enlighet med utredningsarbetet inte något lagstadgat TPA. Regeringen meddelade dock att frågan skulle utredas närmare (se prop. 2007/08:60, avsnitt 5.7). Och nu börjar vi närma oss den i rubriken ställda frågan!

Bara ett halvår efter fjärrvärmelagens ikraftträdande sjösatte regeringen en ny utredning, denna gång med huvudsakligt fokus på frågan om lagstadgat TPA (Dir. 2009:5). Inget konstigt med det kan tyckas: det låg ju helt i linje med vad som aviserats i fjärrvärmelagspropositionen. MEN, vid en noggrann läsning av instruktionerna i direktivet ser man att uppgiften inte längre endast var att utreda och analysera förutsättningarna för lagstadgat TPA och presentera ett lagförslag om det ansågs lämpligt. Utredningen var i stället bunden att presentera ett lagförslag! Och detta alldeles oavsett vad utredningen kom fram till i sin analys. Utredningen var alltså tvungen att snickra ihop ett lagförslag som innebar lagstadgat TPA.

Som kuriosa kan jag härvid flika in att jag under en branschträff för fjärrvärmebranschen i februari i år fick ta del av dels den nationalekonomiska delutredningen, dels huvudsekreterarens egna synpunkter i frågan i allmänhet. Båda gav intrycket av hopplöshet. Ansvarig för den nationalekonomiska utredningen menade på att det var mycket osäkert om lagstadgat TPA skulle vara bra för konkurrensen och huvudsekreteraren påpekade flitigt det faktum att utredningen var tvungen att presentera ett lagförslag, även om det vore så att utredningen egentligen skulle vilja avråda från sådan lagstiftning.  Mot bakgrund av de formella källorna avseende utredningens lagförslag och den mer informella informationen avseende hur delar av utredningsgruppen såg på själva uppdraget kan jag inte annat än att uppfatta processen som besynnerlig. Är det verkligen rimligt att direktiv om utredning utformas på ett sätt så att utredningen är mer eller minder bunden vid vissa resultat i förväg? Är det rimligt att regeringen kräver att utredningen presenterar ett lagförslag även om utredarna kommer fram till att det inte är lämpligt med lagstiftning? Hur långt kan regeringen i så fall gå när man preciserar direktivinstruktionerna?

Dubbelt konstigt blir det när utredningen presenteras i ett pressmeddelande, i vilket det sägs:

”I betänkandet ges förslag till ett nytt regelverk för fjärrvärmeverksamhet vilket innebär att det ges förutsättningar för konkurrens på fjärrvärmemarknaderna.” (se http://www.regeringen.se/sb/d/14679/a/167387).

Mitt intryck, om jag bara läste detta pressmeddelande och inte visste om bakgrunden, vore sannolikt att utredarna förutsättningslöst kommit fram till att lagstadgad TPA är en bra lösning. När informationen sedan kommer ut i media hade till exempel DN följande rubrik: ”Fjärrvärmen konkurrensutsätts” (http://www.dn.se/ekonomi/fjarrvarmemarknaden-avregleras). En sak som slog mig (och kanske skrämde mig en aning) är att den rubriken kunde DN haft alldeles oavsett vem som skött utredningen och vad utredningen kommit fram till: ett lagförslag innebärandes lagstadgat TPA var ju tvunget att presenteras!

Annonser