Dagens Nyheter fortsätter att spela bollen med sin rapportering om kollektivtrafiken i Stockholm. Tidningen publicerade för tio dagar sedan misstankar om att SL:s entreprenör Busslink skulle ha skickat falska fakturor till SL, och idag skriver tidningen om att knappt hälften av alla SL:s entreprenörsavtal bryter mot lagen om offentlig upphandling (LOU) samt att landstingets revisorer varnade SL:s styrelse om detta redan för ett år sedan. Jag har tidigare bloggat om brott mot LOU, men då från en annan synvinkel än den från vilken jag tänker skriva idag.

LOU försöker att hantera ett ganska viktigt ekonomiskt problem. En allt större del av pengarna i ekonomin tar omvägen via den offentliga sektorn, som sätter sprätt på skattemedel genom att beställa kontormaterial, medicinsk utrustning och allsköns andra nyttigheter, däribland busstrafik. Detta innebär dels att en allt större del av ekonomin är beroende av skattemedel, dels att skattebetalaren har ett intresse av att pengarna förvaltas på ett sådant sätt att vi får så mycket valuta för dem som möjligt.

Dessa två konsekvenser av den statliga ekonomiska aktiviteten leder ganska uppenbart till två krav, nämligen dels – från näringslivets sida – att det finns en möjlighet att komma åt pengarna, det vill säga att det finns en möjlighet att få sluta avtal med det allmänna. Detta förutsätter i sin tur att statliga och kommunala avtal kommer ut och annonseras och att förfarandet är öppet och inte riggat till någon kompis till byggnadnämndens ordförande förmån.

Det andra kravet är från skattebetalaren och går i samma riktning, nämligen att staten eller kommunen (eller deras bolag) skall inhämta så många olika anbud som möjligt, så att det finns en möjlighet att se vad marknaden kan ge, så att det man får för pengarna maximeras. Samtidigt måste säkerställas att de som slutligen får kontraktet med det allmänna är så seriösa som möjligt, så att inte skattepengar försvinner i gapet på undermåliga entreprenörer.

Näringslivets och skattebetalarens krav sammanfaller alltså här. För att dessa två krav skall kunna tillgodoses, finns nämligen inget annat medel än att formalisera upphandlingsprocessen i ganska stor detalj, och det är det som LOU försöker göra. Det finns krav på hur annonserna som förkunnar att ett offentligt avtal är tillgängligt skall utformas, det finns krav på hur budgivningsprocessen skall gå till – och det finns krav på att offentliga avtal skall komma ut på marknaden med jämna mellanrum, så att inte den som för 15 år sedan lyckades lämna det bästa budet blir en monopolist.

Det här låter ju rätt och rimligt: vad är problemet?

Problemet är att systemet är oflexibelt. Precis som i alla andra fall där vi försöker att garantera rättssäkerhet, förlorar vi också vid offentlig upphandling flexibilitet (vilket jag i ett annat sammanhang bloggat om här). Säkerhet och därmed reglering minskar flexibilitet; flexibilitet och därmed frånvaro av strikta regler minskar säkerheten. Systemet för offentlig upphandling är stelt och upplevs – precis som många andra rättssäkerhetsgarantier – som besvärande av de som måste upphandla offentliga avtal. Detta framgår tydligt i dagens artikel om att nära hälften av alla SL-entreprenörsavtal bryter mot lagen, där SL:s presschef säger att ”det här är komplicerade och omfattande processer som tar mycket tid”.

Men det handlar om mer än bara tjänstemännens bekvämlighet. Det här kostar ju faktiskt pengar också. Det är inte gratis att annonsera efter entreprenörer, det är inte gratis att hålla sig med all den byråkrati som en regelenlig offentlig upphandling kräver. Till obekvämligheten kommer alltså ekonomiska synpunkter som incitament till att strunta i att följa LOU.

Därutöver finns ytterligare en aspekt, nämligen att vissa kanske önskvärda krav inte är tillgodosedda inom LOU. LOU handlar om ekonomi, om pengar. Det är inte helt enkelt att exempelvis lägga in miljökrav i en offentlig upphandling. Ett krav på att produkten skall vara närproducerad (och att alltså transporterna skall vara få och korta) stöter exempelvis lätt på patrull, då ett sådant krav innebär att endast producenter i närheten kan få avtalet. Det politiskt önskade är alltså inte alltid förenligt med det i lagen stadgade. Detta kan man ha delade åsikter om, men jag tror att även en kritisk åsikt måste förhålla sig till följande risk.

Om man tillåter begränsningar i skyldigheten att upphandla på en bred marknad – alltså om man exempelvis tillåter krav på närproducerade produkter – blir det väldigt enkelt att rigga upphandlingen. Inom högskolevärlden är sådana riggningar välkända. Här finns ett krav på att utannonsera tjänster, så att den mest meriterade skall kunna få tjänsten. Om man nu redan har en anställd som man tycker om, kan man fixa jobbet åt denna på så vis att man helt enkelt utformar kravprofilen på ett sådant sätt att rimligtvis endast den egna anställda kan uppfylla dem. Skulle man exempelvis utlysa en tjänst som avser allmän civilrätt med särskild inriktning på kontraktsrätt, i synnerhet transporter, och där sökanden helst skall ha disputerat inom de senaste fem åren, samt att sökanden gärna får ha någon utländsk examen utöver sin svenska också, tror jag inte att så många fler än jag själv skulle komma i fråga för den tjänsten.

Detsamma gäller för offentlig upphandling. Det är ganska lätt att utforma en annons så att den ser ut att inbjuda till anbudsgivning för miljöanpassad närproducerad mat, men som i realiteten betyder att bara kommunfullmäktigens ordförandes kompis Bengtsson kan få avtalet. Det pågår med andra ord en kapplöpning mellan de intressen i näringslivet och hos skattebetalarna som kräver öppna och ärliga tävlingar om offentliga avtal och de intressen hos politiker och tjänstemän som vill hålla systemet enkelt och helst så simpelt att man kan dela ut politiska favörer till viktiga personer inom den egna maktbasen. Som tämligen ny spelare på plan tillkommer också politiska miljökrav med mera hos skattebetalarna som i sin tur kan krocka med andra skattebetalares krav på att få ut det mesta av pengarna.

Jag tror att det i slutändan är omöjligt att utforma ett system som tillfredsställer alla. Vid alla diskussioner om offentlig upphandling bör vi dock hålla i minnet att vi försöker att göra en fyrkant av en cirkel, och att detta blir en olöslig uppgift.

Med detta sagt, verkar just SL:s avtalshantering överlag – och alltså inte bara vad gäller följsamheten mot LOU – vara rätt så dålig. Här ser det ut att finnas mer att kritisera än att den svåra LOU inte tillämpats på rätt sätt.

Advertisements