Självständiga myndigheter eller ministerstyre?

Moderate riksdagsmannen Fredrik Schulte slår ett slag för ministerstyre på Svenska dagbladets Brännpunkt. Han anser att det hävdvunna systemet med självständiga myndigheter inte längre fungerar och att det är ärligare och mera demokratiskt (det senare är min tolkning av hans text) att låta ministrarna bestämma över myndigheterna.

I Sverige är detta att svära i kyrkan. Som Schulte säger, förknippas ordet ministerstyre ofta med något negativt och myndigheternas självständighet med något i sig positivt. Det är lite som med det kommunala självstyret. Jag misstänker att vi, om vi skulle fråga runt i vår bekantskapskrets, ganska snabbt skulle märka att vi har olika uppfattningar om vad det egentligen innebär att en myndighet är självständig eller en kommun styr sig själv. Detta tyder på att vi egentligen försvarar begrepp vars innehåll vi blivit osäkra på och som därför saknar innehåll.

Det betyder inte att jag nödvändigtvis håller med Schulte, bara att han har en poäng som är värd att diskutera. Här kommer alltså min tolkning av vad självständiga myndigheter och ministerstyre innebär. Enligt min mening är det som så ofta: båda systemen har sina för- och nackdelar och inget är i sig bättre eller sämre än det andra. Allt beror på vilka fördelar vi vill uppnå och vilka nackdelar vi är beredda att acceptera.

Självständiga myndigheter, det betyder – som sagt, som jag uppfattar begreppet – att det är myndigheternas sak att välja hur de vill genomföra av politiken givna uppgifter. Med andra ord är målet givet av politiken, medan genomförandet, valet av medlen att uppnå målet, ligger på myndigheten. En till synes tydlig arbetsfördelning, som dock i praktiken alltid snabbt bryter ihop.

Ta ett infekterat exempel som flyktingpolitiken. Politiken anger målet att avvisningar skall genomföras snabbt. Migrationsverket bestämmer sig för att avvisa ett ensamt barn som har morföräldrarna kvar i hemlandet. Det blir mediastorm. Är det en fråga om hur ett ärende hanteras, eller är det en politisk fråga om den av politiken givna målsättningen med avvisningarna?

För politiken är denna situation i många fall rätt bekväm. Går det snett i ett enskilt fall, kan man skylla på myndigheten och dess hantering, samtidigt som man kan samla poäng i olika opinionsläger genom att visa att man menar allvar med avvisningarna. Politiken kan alltså plocka det bästa ur kakan. Samtidigt uppger en vän som tidigare läst statsvetenskap att han fick lära sig hur man trots myndigheternas självständighet styr förvaltningen. Bland annat så här.

Ministern: “Hej generaldirektören! Jag tänkte bara höra om det här tråkiga fallet med lille Ali. Tidningarna skriver ju så mycket… Nej, nej, jag tänker inte lägga mig i ärendet, jag vill bara veta vad som händer. Just… Jaha… Det var ju tråkigt… Hmmm… Men hörru, något helt annat: ditt förordnande går ju ut om ett år – är du intresserad av en förlängning?”

Det krävs nog inte mycket intelligens för att förstå det förtäckta hotet. Visst kan politikerna styra förvaltningen!

Samtidigt har systemet onekligen fördelar. Dels behöver inte hela gallerian av myndighetschefer bytas ut varje gång regeringsmakten går över till ett nytt parti eller en ny koalition. Det borgar för en viss kontinuitet. Därigenom har man en chans att odla sakkunskap och expertis, vilket blir svårt om cheferna skulle bytas ut vid varje regeringsskifte. I Sverige har detta ju tidigare inte varit något större problem, men det finns väl åtskilligt som tyder på att det kan bli ett problem i framtiden. Det är ingen dum tanke att den som har sakkunskapen väljer medlen, och att den som har det politiska ansvaret väljer målet.

Vad är det alltså som inte funkar? Schulte pekar på några exempel, och det är svårt att säga emot honom. I och för sig är det väl inget ont att den som har sakkunskapen påpekar att det av politiken valda målet kanske inte är det bästa, men om arbetsfördelningen skall fungera som tänkt, måste detta dels ske bakom stängda dörrar, inte i tidningarna, dels måste myndigheten till slut böja sig för det valda målet. Man kan i de av Schulte angivna fallen kanske undra om så skett, trots att ärendena samtliga varit lite mera komplexa än Schulte vill ge sken av.

Kanske är det därför rätt att införa ministerstyre. Men vad betyder det? Återigen ger jag min egen tolkning.

Ministerstyre betyder att ministern är ansvarig för de myndigheter som lyder under ministerns departement, och att ministern kan ingripa och bestämma hur ett beslut i ett enskilt ärende skall lyda. I mitt tidigare exempel med det ensamma barnet kan alltså ministern direkt gå in och bestämma att lilla Ali får stanna. Ministern får alltså långt mera direkt makt än som är fallet idag.

Ingen minister kan dock direkt styra alla myndigheter som lyder under ett departement: det är för många myndigheter. Alltså måste ministern få makt att byta ut cheferna på myndigheterna. Med andra ord kommer åtskilligt fler huvuden än idag att rulla vid ett regeringsskifte, och det är väl ganska uppenbart att åtskilliga poster kommer att tillsättas med folk som man är skyldig politiska gentjänster. Kompetensen, sakkunskapen på chefsnivå kommer att minska.

Ministrarna kommer också – oundvikligen, givet antalet myndigheter – att enbart lägga sig i sådana fall som media väljer att ta upp och göra väsen av. Med ministermakten kommer alltså medias makt att öka. En journalist som lyckas få sitt scoop till att bli förstasidesstoff kommer nog att kunna få vilken minister som helst med självbevarelsedrift att besluta i ett enskilt ärende som den av journalisten skapade allmänna opinionen kräver.

Samtidigt – och detta är ur min synvinkel något positivt – kommer ministern också att direkt behöva stå för de blunder som dess underlydande på de olika myndigheterna gör sig skyldiga till. Det kommer inte längre att gå att skylla på myndigheten: med makt följer politiskt ansvar – kan man bestämma i ett enskilt ärende, får man också ta stryk när det inte blev så bra efter att man delegerat.

Samtidigt visar åtminstone exemplet Tyskland att det klister med vilket inflytelserika ministrar är limmade vid sina stolar är förbaskat hårt. Har bara ministern och regeringschefen tillräckligt mycket uthållighet, blåser även den värsta stormen över och den minister som inte har koll eller som med olyckligt resultat lagt sig i ett enskilt ärende kommer att sitta kvar. Helmut Kohl var en mästare i denna gren. Ministerstyrets politiska ansvarsutkrävande är i praktiken åtminstone i somliga fall en vacker teori som inte fungerar i praktiken.

Med andra ord är det ena alternativet myndigheter som ibland kan välja att obstruera politiken. Detta problem kan man i sinom tid komma tillrätta med genom att inte förlänga chefers anställningsavtal (folk i ledande ställning har inget anställningsskydd enligt LAS). Det gäller alltså för Schultes parti och dess allierade att bita sig fast vid den politiska makten tills man fått sitt eget folk på de viktiga posterna. Ett sådant systemskifte kräver tid och sker i det fördolda, vilket knappast är bra. Något politiskt ansvarsutkrävande för misstag i enskilda fall finns inte.

Det andra alternativet är ett klart ansvar, men också en ökande makt för ministrarna och i förlängningen media. I teorin är det politiska ansvaret glasklart, men i vart fall den internationella erfarenhet som jag har tillgång till är inte särskilt uppmuntrande: det är några fler politikerkarriärer som slutar tidigt, men inte så där jättemånga. Samtidigt gör vi då det politiska spel som redan indirekt styr våra myndigheter öppet och lättillgängligt för alla, vilket kanske är en fördel.

Til syvende og sidst verkar det för mig hugget som stucket. Helt självständiga myndigheter existerar bara i teorin, men självständigheten innebär vissa fördelar. Ministerstyre gör det cyniska spelet öppet och tillgängligt, men leder till alla de nackdelar som går igen med att något blir politik.

I slutändan kommer det antagligen att bli ungefär som det redan är.